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围绕三大目标强化预算监督
 
工作研究  加入时间:2008/12/30 18:12:30  admin  点击:1924

围绕三大目标强化预算监督

作者:王维东

 

  预算监督是县级人大及其常委会行使监督权的一项重要内容,同时也是县级人大监督工作中的一个主要的薄弱环节。近些年来,各地县级人大及其常委会普遍重视了预算监督工作,也总结出一些开展预算监督工作的好的方法和经验。但是,由于县级人大预算监督工作开展时间较晚、目标不够明确,因此监督力度从总体上看还不够大。不要说在全国,就是在一个省甚至一个市的范围内也没有形成一种联动的监督氛围。这对进一步增强搞好县级人大预算监督工作的信心,对进一步提高县级人大预算监督工作的水平都是非常不利的。我们认为,开展县级人大预算监督工作,应该紧紧围绕以下三个目标来进行。

 

  一、加强对预算公示公开活动的监督,逐步实现预算管理的民主化

  政府经费取之于民,用之于民。政府财政预算必须经选民暨人民代表大会同意后方可执行,并在执行过程中接受选民和人大及其常委会的监督,这是我国实行社会主义民主政治的一项重要原则。而做到这一点,首先必须确保选民和人大及其常委会对政府财政预算及一切预算行为和资金运动的知情权。就是说,政府财政预算及一切预算行为和资金运动必须对广大选民和人大及其常委会实行全面公开。

 

  实行预算的民主化,需要公示公开的内容是很多的。按照预算的法律关系要素来划分,主要包括预算法律关系的主体、内容和客体三部分。其中预算法律关系的主体包括权力机关、行政机关、预算管理机关、预算管理部门、预算管理单位和国家金库;预算法律关系的内容包括预算主体应享受的权力和应履行的义务,同时这也是构成预算法的主要内容;预算法律关系的客体包括预算行为和预算资金。而预算行为又可以其行为主体和所处时段的不同划分为编制行为、审批行为、执行行为、调整变更行为和监督行为。预算资金又可以其所处时段的不同表现为静、动两种状态,一种是预算编制、审批、调整过程中相对静止的资金数字安排,一种是预算执行过程中的资金运动。如果进行更具体的划分,预算编制行为还可以划分为预算编制行为、预算调整方案编制行为、决算编制行为;预算执行行为还可以划分为预算收入行为和预算支出行为;预算监督行为还可以划分为人大监督行为、审计监督行为、财政监督行为、国库的金融监督行为和各级政府对下一级政府预算执行情况的行政监督行为。

 

  县级人大及其常委会加强对预算公示公开活动的监督,应紧紧围绕上述内容,结合本地实际,因地制宜,分层进行,逐步深化,使预算公示公开真正成为政务公开的一项主要内容,使人民群众清楚地了解到哪些机关、部门和单位属于预算主体,他们应该承担什么样的法律职责以及履职情况怎么样。在公示公开内容的推进层次上,大致可分为三层:一是经人大及其常委会通过和批准的有关内容。包括县级总预算及县本级预算、预算审查报告、预算调整方案、县级总决算及县本级决算,人大及其常委会作出的有关财政方面的决议、决定和意见,预算执行情况、预算执行情况的审计情况以及其它有关财经方面工作情况的报告等。二是县级总预(决)算草案、县本级预(决)算草案、预算调整方案草案、预算外资金收支计划草案,各部门、各单位的预(决)算草案、预算调整方案草案、预算外资金收支计划草案及批复后的正式预(决)算、预算调整方案、预算外资金收支计划和决算,行政事业性收费项目、范围、标准和依据,预算法律关系主体单位关于预算执行情况、预算外资金收支计划执行情况、预算监督情况的半年工作总结和全年工作总结。三是预算管理机关、各预算管理部门和单位、县级国家金库的日常预算行为和资金运动情况。包括月份、季度和年度的预算执行情况报表、拨款表、预算外资金收支计划执行情况报表、预算执行情况分析报告以及有关预算方面的重大事项和主要活动情况简报等。就目前的情况来看,各地县级预算公示公开活动开展得还很不够,大部分地方甚至连第一层次的要求都达不到,因此县级人大及其常委会在这方面的监督任务是非常艰巨的。

 

  二、加强对预算编制和资金管理改革的监督,努力实现预算管理的科学化

 

  作为政府的年度财政收支计划,预算是一种建立在大量科学分析和预测基础上的待践性法律文件。可以说,一级政府的财政预算是否具有高度的科学性,将直接影响到该级政府财政分配职能的发挥和政府系统的行政效率,直接关系到该行政区域内财力能否得到合理安排、资源能否得到优化配置、经济和社会能否全面健康发展。而一级政府的财政预算是否具有高度的科学性,关键要看它采取的编制方式、资金管理和配置方式是否科学,是否有利于推动各方面工作。目前,县级政府财政预算编制时间短、科目粗、公开性差、资金分配暗箱操作、执行变动大等问题非常普遍,已严重影响了预算的科学性、可行性。我们县级人大及其常委会开展预算监督工作,必须从源头抓起,通过依法行使各项职权,积极督促同级政府从以下几个方面加快预算编制和资金管理改革,全面促进预算管理的科学化。

 

  一是实行早编预算。提前预算编制时间,使预算事项的论证时间更加充足,以解决预算编制晚、送审晚、执行慢、监督难的问题。二是实行零基预算。最大限度地抛开上年度预算安排和执行情况等“基数”的影响,然后结合本行政区域当前经济和社会发展的实际情况,根据预算年度各项因素以及事项的轻重缓急程度,进行全面、客观的分析和估计,并在此基础上重新测算各项预期收入和支出需求,以提高预算的预见性和科学性,同时进一步优化支出结构,提高财政资源配置效率,促进经济和社会的全面发展。三是实行细编预算。将专项资金编到具体项目,以解决原来“切块”安排带来的编制过粗、执行中调整多、进度慢的问题,使各部门把更多的精力用在编好部门预算建议及项目和资金的合理安排与使用上。四是实行部门预算。预算从部门编起并直接批复到部门,以解决财政资金按性质和单位交叉管理带来的预算编制内容不完整、分配多层次、层层留机动的问题,使各部门能够专心干好本职工作,提高工作效率。五是实行综合财政预算。把预算内外资金全部纳入财政预算管理,进行统筹安排,以解决预算外资金“体外循环”、部门支出水平苦乐不均的问题。六是提高预算编制过程的民主化程度。在财政部门内部设立预算编制审核机构,编制预算时,充分考虑各方面的需求,广泛征求各方面意见,并经本级人大常委会初审,党委、政府集体讨论和人民代表大会详细审查,集思广益,以解决预算编制公开性、透明度不够和民主性、科学性不强的问题。七是预算资金一次分清。除预留政府预备费和上级专款配套资金外,所有资金年初都一次性安排到具体部门和项目,彻底解决预算下达晚和执行过程中临时动议多,用过多精力研究预算调整的问题,使财政部门能够集中精力抓预算执行、抓改革、抓监管,同时也有利于政府领导摆脱部门事务性工作,集中精力抓大事。八是实行财政性资金统管。严格部门银行账户管理,统一部门财务,财政内部实行资金统管,以解决财政资金管理分散、不易监督和资金调度不力的问题。九是按公开、透明原则实行预算资金供给方式多元化。对人员工资(包括养老金)委托银行代发,对公用经费和专项资金中适合集中采购的项目,推行政府采购;对项目建设实行公开招标、合同管理,以利于节约支出,提高资金使用效益。

 

  三、加强预算监督制度建设,不断促进预算管理的规范化

  1、建立和完善政府财政重大事项和财政信息、资料向同级人大及其常委会报告、报送制度。对需要报告、报送的内容、范围、时限、程序等作出进一步规范,使报告、报送工作成为县级财政接受同级人大及其常委会日常监督的—个重要途径。需要报告的事项主要包括:县级人大及其常委会关于预算方面的决议、决定和审查意见的执行情况,县级人大代表提出的与预算有关的议案和建议、批评、意见的办理情况,经县级人大常委会审议通过的年度预算执行情况审计报告中提出意见的落实情况,年度预算执行过程中发生的行政执法过错案件及查处情况,县级总预算及县本级预算执行情况、决算情况,本级预算调整变更情况,预算外资金收支计划执行情况、决算情况。值得一提的是,在目前的县级预算执行过程中,由于县级人大预算调整制度不健全、执行不严格,加之一部分财政资金的动批权由政府掌握,因此对一些财政资金的动用和去向,政府往往不提请同级人大常委会审批,也不向同级人大常委会报告或应当事前提请审批的变成了先动用后提请确认,从而使这部分资金实质上脱离了人大监督,成为人大预算监督的死角。这些资金主要包括:政府预备费、预算周转金、政府专项资金(基金)、代管自筹资金、上级政府返还、增拨专款和补助款项、当年预算超收资金、年初未列入预算的上年度财政结余结转资金、因减少预算支出而闲出的部分资金、未列入预算的部分行政事业性收费等。对此,县级人大及其常委会应明确要求同级政府报告这些资金的使用安排情况,加强备案审查和审批监督。需要报送的信息、资料主要包括政府系统有关财政方面的政策、信息,尤其是新出台的相关措施,同级政府关于预(决)算的决定和命令,同级各部门涉及减少收入或增加支出的规章和制度以及本文第一部分关于政府方面应当公开(不论目前是否做到公开)的所有信息资料。对政府及政府部门报送的报告、报表,人大常委会财经工作机构要认真进行分析,定期听取政府有关部门关于预算执行和经济运行的情况报告;对一些重点问题,常委会组成人员和代表要进行检查、视察或建议常委会会议安排听取有关部门的专项汇报,并及时指出预算执行中存在的问题,促使财政预算顺利执行。

 

  2、建立和完善县级人大预算初审制度。首先要针对县级人代会预算审查时间短、预算审批监督专业性强、预算审查效果差的问题,大力加强县级人大预算初审队伍建设。一是把本行政区域内财经界有一定专长的县级人大代表组织起来,成立预算监督代表小组,并健全活动制度,通过参加会前初审工作和不断开展学习、监督活动,使会中预算监督与闭会期间的日常预算监督有机结合起来。二是加强对县级人大常委会组成人员的业务培训,明确财经工作机构对初审工作的具体组织责任,并逐步配备具有财政专业知识和实践经验的干部到人大工作。三是积极邀请统计、金融、财政、审计等有关方面的专家、学者参与对预(决)算草案和预算调整方案草案的初审工作,并可委托他们专题调研,为初审提供基础材料。四是积极创造条件,成立专门的预算监督工作机构。其次要对人大的审批监督内容进行规范。明确要求同级政府除向人大送交有关财政预决算方面的报告外,还必须提交有关具体草案和报表。尤其是提交人代会的预算草案,还必须附带预算收支总表、细化到项的收支明细表、收支分级表、各部门基本数字表和阐述编制依据的预算草案说明书等“四表一书”。预(决)算草案各科目一般要编到“款”一级,其中重点预算科目的级次应编到“项”、“目”,以提高预(决)算的透明度和约束力。第三要进一步明确审查标准。各地县级人大及其常委会要紧紧依照宪法、预算法律、法规和上级人大及其常委会关于财政预算方面的决议、决定,着重对预(决)算的完整性、真实性、合法性和科学合理性进行审查,并制定出具体的审查标准。第四要提前介入预算编制过程。在财政部门编制有关预算方面的草案时,人大初审人员要主动走出去,积极参加政府及其部门的一系列重要活动和有关会议,及时了解本行政区域内经济和社会发展情况及财税形势,掌握政府系统关于每年财经工作的方针、政策和编制预算的指导思想、基本原则、主要指标、实施措施及预算平衡情况,分析经济社会发展与财政收支的关系,广泛收集基层的各种信息,做到心中有数。同时积极参加就年度预算执行情况及下年度预算安排意见组织的代表视察或专题调查,听取各方面对预算编制的意见和建议。第五要严格审查监督程序。初审工作结束后,常委会财经工作机构应及时向主任会议提出初审报告,初审报告经主任会议审定后转交同级财政部门办理。同级财政部门在收到人大初审报告后15日内,必须进行认真研究,并将采纳审查意见情况向人大常委会财经工作机构报告,不予采纳的要说明理由。初审报告和采纳情况报告由主任会议决定提交常委会审查。常委会对财政预算草案的审查意见要作为人代会审查预算草案的重要参考,提请同级人民代表大会预算审查机构和全体代表进行审查。

 

  3、建立和完善预算监督意见落实情况反馈制度。明确人大及其常委会预算监督意见的种类、效力与政府应反馈的主要内容、时间期限和反馈方式。对人大及其常委会有关预算方面的决议、决定,人代会预算审查报告中提出的意见,常委会作出的有关意见,政府应全面执行。反馈报告应表明基本态度,反映执行工作中制定了什么样的计划,采取了哪些措施,执行效果如何。对代表提出的有关建议、批评和意见,虽不具备决议、决定和审查意见的效力,但也应认真对待。对目前能够办理的,要尽快办理,并向代表作好答复;对目前尚不宜采纳的,要如实说明困难和原因,向代表作好解释;需要在以后逐步解决的,要把逐步解决的计划和方案向代表说明,并定出办理期限。

 

  4、建立和完善预算执法“两错”责任追究制度。将预算法的执法工作真正纳入执法“两制”范围,进一步明确和分解执法责任,强化执法单位和人员的责任意识,规范预算编制、执行、调整过程中的预算行为和资金管理。对违反预算法律、法规的行为,如不按法律规定编制预(决)算和预算调整方案或编制不真实、不及时,对应当向同级人大及其常委会报告的事项不报告或报告失真、误时,擅自减少应征预算收入、增加支出或动用国库款项,拨付预算支出资金不及时、不足额,隐瞒、截留、占用、挪用或拖欠财政资金,违反预算外资金管理规定的行为等,一经发现,要严格按照“两错”责任追究制对有关单位和人员进行查处。

 

  5、建立和完善县级人大预算监督审计介入制度。在人大及其常委会对同级政府预(决)算草案和预算调整方案草案进行初审或对预算执行情况进行检查、视察、调查时,责成审计机关参与人大监督工作,协助人大常委会组成人员或工作机构对预(决)算、预算调整方案的编制和预算执行的合法性、真实性、效益性进行审查,以提高人大预算监督的专业化、科学化、综合化水平。在年度预算的执行全程中,要抓住税务、财政、国库这三个财政资金收支和管理的总源头,积极支持同级政府审计部门对财政预算的重点领域、重点部门、重点项目、重点资金展开专项审计和延伸审计,从源头核实财政资金收支活动的全貌,对财政资金的安全性和完整性进行全方位监督,同时进一步提高审计工作的透明度,加大对审计中发现问题的公开披露力度,确保财政资金得到合法、有序的管理和使用,发挥出最大的社会效益和经济效益。要完善审计机关向人大报告工作制度,对审计查出的严重违法违纪问题,提出的审计监督意见,采取的审计处罚措施及处理结果,要及时向人大常委会主任会议作出专题报告。必要时,经主任会议决定,提请常委会会议审议。针对审计结果及审计出的问题,人大及其常委会应依法提出询问、质询或组织特定问题的调查。对重大违法行为人,属于人大及其常委会选举、任命的,人大及其常委会应依法提出罢免案或撤职案;不属人大及其常委会选举、任命的,向主管机关或部门提出撤免职建议;行为人触犯刑律的,应移交司法机关依法追究刑事责任。

 

(河北省地方人大建设研究会第五次会员代表会议暨法制宣传建设理论研讨会材料,2004年省人大常委会《调研与交流》第21期)